🏙️도시의 방향은 누가, 어떻게 정하고 있을까?

‘도시는 건물과 도로의 총합이 아니라, 삶을 위한 공간이어야 한다.’

작년 한 해 생태·교통·소비·주거·지역사회를 주제로 열린 다섯 차례 포럼에서 나눈 이 공통의 생각을, 올해는 ‘컬렉티브’라는 이름으로 한 걸음 더 확장했습니다. 그 출발이 바로 ‘도시계획과 시민참여’를 주제로 열린 1차 포럼이었습니다. 이번 포럼에서는 우리가 늘 품어온 질문들, 즉 ‘도시계획은 어떤 절차를 거쳐 방향을 잡는지’, ‘녹지와 주거·지역사회의 지속가능성은 어떻게 담길 수 있는지’, ‘시민은 어디서 어떻게 참여할 수 있는지’를 함께 살펴보았습니다.

🌃도시계획 절차와 과정 알아보기

첫 발제는 소소도시의 서선영 대표가 맡았습니다. 서 대표는 지난 한 해 ‘삶을위한도시’ 포럼에도 꾸준히 함께했고, 재단 시민 아이디어 지원사업인 풀씨 11기와 풀꽃 7기 활동에도 참여하고 있는데요.

서 대표는 “도시의 방향은 누가, 어떻게 정하는가?”라는 질문을 도시계획 절차 속 공공성과 지속가능성의 문제로 풀어갔습니다. 왕정 시대 권력자의 과시 수단이던 도시, 산업혁명 시기 자본의 논리로 급격히 개발된 도시가 오히려 사람들이 살기 힘든 공간이 되었다는 점을 짚으며, 근대 도시계획의 역사와 한계를 돌아봤습니다. 당시 전문가·행정 주도의 거대 개발은 공동체를 해체하거나 비인간적인 환경을 만들기도 했다는 것입니다.

이 흐름은 1960년대부터 변하기 시작했습니다. 제인 제이콥스의 『미국 대도시의 죽음과 삶』 같은 비판적 목소리를 계기로 시민 참여형 도시계획이 자리잡기 시작했고, 공청회와 설명회를 통한 의견 수렴에서 나아가 시민이 동등한 파트너로 함께하는 거버넌스 모델이 확산되었습니다. 이로 인해 도시설계에서 시민이 실제 공간의 변화를 눈으로 보고 논의할 수 있게 되었고, 이후 도시계획은 교통·환경·사회 전반을 아우르는 통합적 계획으로 진화해 왔다고 합니다.

그렇다면 한국은 어떨까요? 서 대표는 현재 한국의 도시계획 체계가 ‘국토종합계획–도종합계획–광역도시계획-도시·군 기본계획–도시·군 관리계획’으로 이어지는 위계 속에 있지만, 시민참여는 대부분 ‘의견 청취’ 수준에 머물러 실질적인 영향력을 발휘하기 어렵다고 합니다. 일부 지자체의 경우, 도시기본계획 단계에서 시민계획단 등이 참여하고 있으나 워낙 거시적이어서 실제 물리적 변화를 만들기엔 한계가 있다는 것입니다.

<그림 1> 대한민국 도시계획 체계, 서선영 발표자료

이에 반해, 독일과 미국 사례는 한국의 도시계획에 많은 생각거리를 던져주었습니다. 우선 독일의 도시계획은 ‘사회적 합의를 이루는 과정’이라고 합니다. 법정계획과 함께 비법정으로 3차원의 도시 모습을 검토하는 도시설계과정을 마련해, 시민들이 직접 눈으로 보고 의견을 낼 수 있도록 하며, 필요하다면 상위계획도 조정할 수 있는 유연성을 갖추고 있습니다.

<그림2> 독일 베를린 도시계획과 시민참여, 서선영 발표자료

미국의 뉴욕에서도 ‘커뮤니티 보드’ 제도를 통해 토지이용계획과 개발사업 전반에 시민 의견이 실질적으로 반영되며, 이는 허드슨야드와 같은 대규모 개발에서 공공공간 확보나 임대주택 공급을 이끌어내는 역할을 해왔습니다. 서 대표는 이러한 해외 사례를 통해, 한국에서도 시민들이 도시계획 초기 단계부터, ‘3차원의 보이는 도면’을 놓고 논의하고, 실험–검증–제도화가 이어지는 구조를 만들어야 한다고 강조했습니다.

🔍우리는 도시계획에 참여할 수 있을까?

두 번째 발제는 경관공방의 박영석 대표가 이어갔습니다. 박 대표는 “우리는 계획에 참여할 수 있을까? 그렇다면 언제, 어떻게?”라는 질문으로 발제를 시작했습니다.

<사진 2> 박영석 경관공방 대표

그는 용산공원·서울로7017·광화문광장 재구조화·문화비축기지 등 굵직한 프로젝트부터 생활권의 작은 오픈스페이스까지 시민과 함께 공간을 만들어온 경험을 토대로, ‘참여의 ‘타이밍’과 ‘방식’이 성패를 좌우한다고 강조했습니다. 그는 “적절한 단계에서 이뤄지지 않은 시민참여는 절차적 합리성만 채우는 요식행위가 되기 쉽다”고 지적하며, 어떤 공공공간이 언제, 왜, 누구를 위해, 어떻게 추진되는지에 대한 선(先)정보 공개가 있어야 제대로 된 소통이 가능하다는 점을 강조했습니다.

이어 박 대표는 법·제도 차원의 구조적 한계를 짚었습니다. 현재 도시계획 절차는 ① 조성계획(안) 수립 → ② 주민의견 청취 및 유관기관 협의 → ③ 조성계획 입안 및 결정→ ④ 지형도면 고시 및 실시계획 고시→ ⑤ 사업 시행으로 비교적 단순하게 흘러가는데, 이 가운데 시민 참여가 제도적으로 보장된 단계는 사실상 두 번째 단계인 ‘주민의견 청취 및 유관기관 협의’와 네 번째 ‘지형도면 고시 및 실시계획 고시’ 정도에 그칩니다.

문제는 여기서 끝나지 않는데요. 공청회 개최 ‘시기’에 대한 법적 기준이 없다 보니, 대개 사업 후반부에 형식적으로 열리고, 그때는 이미 큰 틀이 정해진 뒤라 시민 의견은 ‘좋은 의견 감사합니다.’ 수준으로 마무리되기 십상입니다. 결국 초기 단계에서 시민이 개입할 창구는 거의 없는 셈입니다.

공고·고시 방식도 한계가 큽니다. 법에는 관보·공보 등 둘 이상의 매체에 14일 이상 공고하고, 의견서를 내면 60일 이내에 반영 여부를 통보하게 돼 있지만, 실제 공고문은 전문용어와 도면 위주로 작성돼 일반 시민이 내용을 이해하고 의견을 내기 어렵습니다. 온라인 포털로 의견서를 제출하는 시스템 자체는 편리하지만, 정작 공개 자료가 면적 수치와 시설 종류 및 개수 수준에 머물러 ‘무엇을 근거로 어떤 대안을 제시해야 하는지’ 판단하기 힘듭니다.

이 상황을 바꾸기 위한 제언은 이미 오래전부터 있었다고 하는데요. ‘전문 내용을 쉬운 언어로 풀어 공개하자’, ‘SNS·상시 플랫폼을 통해 접근성을 높이자’, ‘계획 수립 초기부터 참여의 창을 열자’, ‘커뮤니티 보드와 같은 상설 시민참여 기구를 두자’…. 하지만 지난 15~20년간 제도화는 답보 상태입니다. 박 대표는 이러한 제언들의 공통 메시지에 주목했습니다. 참여의 시점을 앞당기고(초기 공개), 학습과 토론의 시간을 보장하며, ‘보이는 자료’로 대안을 비교할 수 있어야 한다는 것입니다. 그래야 시민참여가 형식적 절차를 넘어 실제 공간을 바꾸는 힘이 될 수 있다고 합니다.

이어진 토론에서는 ‘일상에서 우리가 만나는 도시계획은 무엇인가?’, ‘실효성 있는 시민참여는 어떻게 설계할 수 있는가?’를 두고 다양한 경험과 아이디어가 오갔습니다. 무엇보다 시민 참여가 형식에 머무르지 않는 데 필요한 구체적인 제안들이 쏟아졌는데요. 

① 공청회의 시기와 횟수: 계획 초반과 결정 직전, 최소 두 차례 열어 시민이 초기에 방향을 함께 논의할 수 있도록 한다.

② 의견 회신 의무화: 시민이 낸 공식 의견에 대해 단순 접수에 그치지 않고, ‘반영·조건부 반영·미반영’ 여부와 그 사유를 서면으로 회신하고 공개해야 한다.

③ 자료의 생활언어화: 복잡한 도면과 수치 대신, 시민이 이해하기 쉬운 글과 그림으로 핵심 변화·대안·일정을 전달한다.

④ 참여 창구 다변화: 평일 낮 공청회만이 아니라 주말·야간·온라인·팝업 키오스크 등 다양한 채널을 통해 누구나 참여할 수 있게 한다.

⑤ 중간지원조직과 현지화된 설계: 동네 단위의 기록·중재를 상시로 맡는 조직을 강화하고, 지역 특성에 맞춘 참여 방식을 개발한다.

이번 포럼은 제도와 절차를 넘어, 시민이 함께 그려가는 도시계획의 가능성을 살펴본 시간이었습니다. 공청회의 시기부터 자료의 언어, 참여 방식과 지원 구조까지, 도시를 바꾸는 힘은 거창한 비전이 아니라 ‘시민이 이해할 수 있는 자료’, ‘의견에 대한 성실한 답변’, ‘동네에서 만나는 참여 창구’에서 시작됩니다. 이런 기본적인 원칙들이 지켜질 때, 비로소 시민이 함께하는 도시계획이 가능해집니다. 이번 1차 포럼은 그 가능성을 함께 확인한 뜻깊은 자리였습니다.