자전거를 타고 길을 나서면, 우리는 자주 묻게 됩니다. 자전거는 도대체 어디로 가야 할까요? 차도에서는 자동차가 위협하고, 보도에서는 보행자와 부딪힐까 조심스럽습니다. 분명 자전거는 도로 위를 달리는 교통수단인데, 현실에서 자전거의 자리는 늘 애매합니다.

이 모호함은 도로 위에서만 벌어지는 일이 아닙니다. 법과 제도 안에서도 자전거의 자리는 분명하지 않습니다. 자전거는 법적으로 교통수단이지만, 교통정책을 설계하고 예산을 배분하며 국가와 지방자치단체의 책임을 정하는 과정에서는 여전히 주변에 머물러 있습니다. 법은 자전거를 교통수단이라고 부르지만, 정책은 아직 자전거를 교통수단답게 대하지 못하고 있는 셈입니다.

이 문제를 함께 짚어보기 위해 지난 5월 6일 수요일, 국회에서 「교통수단으로서 자전거의 위상과 교통기본법 반영 과제」 토론회가 열렸습니다. (재)숲과나눔 자전거시민포럼과 더불어민주당 염태영 의원실이 공동 주최한 이 자리는, 교통기본법 제정을 앞두고 자전거를 교통수단으로서 법과 제도에 어떻게 반영할 것인지 논의하기 위해 마련되었습니다.

<사진1> 염태영 의원 축사

공동주최자인 염태영 의원은 수원시장 재임 시절 수원형 공공자전거 ‘타조’를 도입하고, 시민 교육과 안전 환경 개선을 추진한 바 있습니다. 염 의원은 “자전거가 생활 속 이동수단으로 자리 잡기 위해서는 법과 제도적 뒷받침이 필요하다" 라며, "자전거 이동권이 교통기본법에 충실히 반영될 수 있도록 노력하겠다”고 밝혔습니다.

그렇다면 자전거를 교통정책 안에서 제대로 다루기 위해, 교통기본법은 왜 중요할까요?

🚲교통기본법은 왜 중요한가?

교통기본법은 말 그대로 교통정책의 ‘기본방향’을 정하는 법입니다. 국가 교통정책이 어떤 원칙 아래 운영되어야 하는지, 국민의 이동권을 어떻게 보장할 것인지, 여러 교통 관련 법과 계획을 어떤 체계 안에서 조정할 것인지를 정하는 최상위 법률입니다. 교통기본법 제정은 이재명 대통령의 대선공약이기도 했습니다.

그동안 우리 사회의 교통정책은 주로 더 빠르게, 더 많이, 더 멀리 이동하는 데 초점을 맞춰왔습니다. 도로를 넓히고, 자동차 흐름을 원활하게 하고, 더 많은 교통시설을 공급하는 방식이 정책의 중심이었습니다. 하지만 오늘날의 교통문제는 이런 방식만으로 해결되기 어렵습니다. 교통소외지역, 교통약자, 지역 간 이동 격차, 고령화, 기후위기와 수송부문 온실가스 감축 같은 문제는 단순히 도로를 더 짓는다고 풀리지 않습니다.

그래서 교통기본법 논의의 중심에는 ‘교통권’이 있습니다. 교통권은 국민 누구나 경제적, 지역적, 신체적, 사회적 조건과 관계없이 자유롭고 안전하게 이동할 수 있는 권리를 뜻합니다. 이동은 단순히 목적지까지 가는 기술의 문제가 아닙니다. 학교에 가고, 일터에 가고, 병원에 가고, 시장에 가고, 사람을 만나는 등 일상생활을 가능하게 하는 필수요소입니다. 따라서 이동이 막히면 삶도 막힙니다. 그렇기 때문에 교통은 공공성이 강한 영역이고, 국가는 국민의 기본적인 이동을 보장할 책임이 있습니다.

모창환 국제교통정책연구소 소장은 “교통은 의식주와 함께 시민이 기본적인 일상생활을 하기 위한 필수요소이며, 시장에만 맡겨서는 모두에게 필요한 교통서비스가 자동으로 공급되기 어렵다”고 강조했습니다. 이어 “그동안 교통정책은 시설 공급과 효율성 중심으로 운영되어 왔지만, 이제는 안전성·형평성·지속가능성을 중심으로 패러다임을 전환해야 한다”며, “이러한 변화를 담아낼 교통기본법 제정이 오랫동안 지체되어 온 만큼, 지금이라도 조속히 추진될 필요가 있다”고 설명했습니다.

🚲교통기본법을 이야기할 때, 왜 자전거 이동권을 함께 말해야 할까?

먼저, 자전거는 생활교통수단입니다. 최근 교통정책은 자동차 중심의 ‘이동성’ 확대에서 벗어나, 사람 중심의 ‘접근성’을 높이는 방향으로 전환되고 있습니다. 얼마나 빠르게, 멀리 이동하느냐보다 중요한 것은 누구나 일상에 필요한 장소에 안전하고 편리하게 닿을 수 있느냐입니다. 특히 자전거는 5km 이내 단거리 이동에서 자동차를 대체할 수 있는 빠르고 효율적인 수단입니다. 서울의 경우 승용차 통행의 44%가 5km 이내에 집중되어 있습니다. 다시 말해, 우리가 자동차로 이동하는 상당수의 짧은 거리를 자전거로 대체할 수 있습니다.

둘째, 자전거 이동권은 교통수단 간 형평성의 문제입니다. 교통권이 모든 국민의 자유롭고 안전한 이동을 보장하는 권리라면, 자전거로 이동하는 사람의 권리 역시 교통정책 안에서 동등하게 다루어져야 합니다. 자동차를 소유하지 않거나 운전하기 어려운 사람들, 대중교통이 충분하지 않은 지역 주민들에게 자전거는 중요한 이동수단이 될 수 있습니다. 자전거를 안전하게 이용할 수 있는 환경을 만드는 일은 자전거 이용자만을 위한 특혜가 아니라, 자동차 중심의 교통체계에서 소외되어 온 이동 방식을 회복하고 국민의 보편적 교통권을 넓히는 일입니다.

셋째, 기후위기 대응에도 자전거가 필요합니다. 교통정책은 이제 기후위기 대응과 분리해서 생각할 수 없습니다. 자동차 중심의 교통체계는 도로 혼잡, 대기오염, 온실가스 배출, 주차 공간 부족 같은 문제를 계속 만들어 냅니다. 반면 자전거는 이동 과정에서 이산화탄소와 대기오염물질을 거의 배출하지 않습니다. 수송부문 온실가스 감축이 중요한 과제로 떠오른 지금, 자전거와 같은 친환경 교통수단을 확대하는 것은 기후위기 대응을 위한 현실적인 전략이 될 수 있습니다.

🚲자전거는 왜 교통정책 밖에 놓여 있을까?

자전거가 교통정책으로 제대로 다루어지지 못하는 가장 큰 이유는 담당 부처의 문제에 있습니다.

국가 교통정책을 총괄하는 부처는 국토교통부입니다. 대중교통, 교통안전, 교통약자 이동편의, 지속가능교통물류, 도시교통 등 주요 교통정책은 국토교통부를 중심으로 다루어집니다. 그런데 자전거 이용 활성화 업무는 국토교통부가 아니라 행정안전부 소관입니다. 현재는 행정안전부 주소정보혁신과에서 자전거 업무를 담당하고 있으며, 이전에는 새마을발전협력과, 그 전에는 생활공간정책과가 이 업무를 맡았습니다.

우리와 달리 해외 주요 국가들은 자전거 정책을 도로 및 교통 관련 조직에서 담당하고 있습니다. 영국은 교통성, 덴마크는 교통부, 일본은 국토교통성, 독일은 연방 교통·디지털부에서 자전거 정책을 다룹니다. 자전거를 단순한 취미나 여가활동이 아닌, 도로 위를 이동하는 하나의 교통수단으로 보고 있기 때문입니다. 이처럼 자전거 정책이 교통부처 안에 있어야 도로, 대중교통, 안전, 도시계획과 함께 통합적으로 설계될 수 있습니다.

<사진 4> 덴마크 코펜하겐. 차도와 분리된 자전거도로를 통해 자전거 이용자가 안전하게 이동할 수 있도록 했다. 직진 차로와 우회전 차로, 자전거 전용 신호를 별도로 두어 동선의 편리성과 효율성까지 높였다. (ⓒ싸이클러블코리아 김윤정)

이번 토론회에서도 바로 이 문제가 핵심적으로 논의되었습니다. 국토교통부와 행정안전부로 나뉜 거버넌스 구조가 교통에서의 자전거 정책 단절을 낳고 있기 때문이죠. 이러한 문제를 해결하기 위해 우선적으로 고려해야 할 것이 자전거 소관 부처의 국토교통부 이관입니다.

정현미 자전거시민포럼 정책위원장은 “자전거가 법적 교통수단인 만큼, 자전거 정책도 다른 교통수단과 마찬가지로 교통정책의 틀 안에서 통합적으로 다뤄져야 한다”며, “자전거 이용 활성화 업무를 국토교통부로 이관하여 정책의 연속성과 통합성을 높일 수 있다”고 강조했습니다.

🚲그렇다면, 교통기본법에서는 자전거를 어떻게 담아야 할까?

<사진 7> 「교통수단으로서 자전거의 위상과 교통기본법 반영 과제」국회토론회 현장

🌊해양생태계와 해상풍력, 갈등의 내막은

이러한 병목의 본질적 원인은 정부 주도의 계획입지 전략이 부재했기 때문입니다. 개별 사업자가 입지를 발굴하고 이후 협의를 진행하는 구조는 사업 불확실성을 키우고 갈등 조정 역량을 약화시켰습니다.

해양생태계와의 갈등도 그중 하나입니다. 일반적으로 해상풍력 개발은 조류 충돌, 해양 생물 행동 교란, 서식지 손실 등을 유발할 수 있다고 알려져 있습니다. 다양한 보고서들은 이러한 환경적 우려가 사업 지연과 재정적 손실의 원인이 될 수 있다고 지적합니다.

미국 매사추세츠의 Cape Wind 프로젝트가 대표적인 예시입니다. Cape Wind 프로젝트는 미국 최초의 상업적 해상풍력 프로젝트로 상징성이 컸습니다. 그러나 사업 초기 단계에 조류 충돌, 어업 영향, 문화유산(원주민 성지) 문제 등이 동시 제기되었고, 수년간의 환경영향평가 보완 요구와 소송이 반복되다 끝내 금융 붕괴를 겪었습니다. 

최근 일부 국내 해상풍력 사업들 역시 유사한 갈등을 겪고 있습니다. 제주 대정 해상풍력 사업은 예정된 입지와 남방큰돌고래 보호를 위한 해양보호구역이 가깝게 위치하여 논란이 된 바 있으며, 인천 해상풍력 사업은 부실한 환경영향평가서가 문제가 되었습니다. 또한 [그림 2], [그림 3]과 같이 보호지역 내 또는 그 인접 해역에 해상풍력 발전단지를 입지시키려는 시도가 이어지고 있어 이러한 갈등이 개별 사례에 그치지 않을 수 있다는 우려가 제기되고 있습니다.

[그림 3] B 사업 해상풍력 발전사업 발전단지 – 보호지역 지도

(자료: 풀씨행동연구소)

이들 사례의 공통점은 생태적 민감도를 반영한 입지 전략, 이해관계자 협의, 데이터 공개 등이 충분히 반영되지 않았다는 점입니다.

🌊 현명한 입지가 해법의 본질이다

생태적 해법은 의외로 단순합니다. “어디에 지을 것인가”입니다. 이를 효과적으로 수행하기 위해서는 ‘순차적 저감(Mitigation Hierarchy)’ 전략을 따를 필요가 있습니다.  [그림 4]와 같이 ‘순차적 저감’ 전략은  ‘회피’ - ‘최소화’ - ‘복원’ - ‘상쇄’ 순으로 자연 손실을 예방할 것을 요구하고 있습니다. 예컨대, 해상풍력 개발의 경우 생태적으로 민감한 해역을 잘 식별하여 ‘회피’하고 그럼에도 발생한 영향에 관해서는 그외 노력들을 실천하는 식입니다. 앞서 살펴본 것과 같이 초기 단계에서 생태적 민감도를 반영하는 입지 계획은 큰 갈등 예방 효과를 가질 수 있습니다. 다만 공간적‘회피’는 사업 승인 이후에는 할 수 없으며 입지를 설계하는 단계에서만 가능합니다.

[그림 4] 사업단계별 순차적 저감 적용방안

(자료: Biodiversity Impacts Associated with Offshore Wind Power Projects(IUCN, 2021)

그래서 중요한 것이 해양공간계획(MSP; Marine Spatial Planning)입니다. 해양공간계획은 생태적 민감 해역은 보호구역으로 지정하고, 상대적으로 영향이 낮은 해역에는 해상풍력이 입지시켜 갈등의 여지를 조기에 관리할 수 있습니다.

또한 전략환경평가(SEA; Strategic Environmental Assessment) 역시 중요한 정책수단으로 꼽힙니다. 정책·계획 수준의 영향을 파악하는 전략환경평가는 해양공간계획이 ‘순차적 저감’ 전략 등을 효과적으로 반영했는지에 대한 여부를 체계적으로 심사하고 보완할 수 있도록 돕습니다. 

이러한 정책들은 실제로 네덜란드, 덴마크 등 해상풍력 선진국에서 해양생태계와 해상풍력의 주요한 공존 정책으로 활용되고 있습니다. 한편, 우리나라의 경우 일부 환경영향평가의 부실한 운용 사례 등으로 보듯 ‘순차적 저감’ 전략이 충분히 제도화되어 있지 않으며, 해양공간계획과 전략환경평가 역시 실효성 있게 운영되고 있다고 보기 어려운 상황입니다.

🌊 갈등을 줄이는 건 기술보다는 사람이다

해양생태계와 해상풍력의 공존은 생태 정책만으로는 달성되기 어렵습니다. 다양한 이해관계자가 참여하는 거버넌스와 데이터의 성실한 수집·투명한 공개가 함께 이루어져야 합니다.

대표적인 사례로 ‘OCEaN(Offshore Coalition for Energy and Nature)’이 있습니다. ‘OCEaN’은 해상풍력 사업자, 송전망사업자, 환경단체 등이 참여하는 협력체로, 해양생태계 보호와 해상풍력 개발을 함께 달성하기 위한 정책과 가이드라인을 공동 개발해 유럽연합에 제안하고 있습니다.

데이터의 투명성과 민주성 역시 중요한 요소입니다. 시공 전 조사뿐 아니라 운영·해체 단계까지 장기간 모니터링을 지속하고, 이해관계자가 함께 모니터링 범위와 기준을 논의하는 과정이 필요합니다. 예를 들어 대만은 환경영향평가서와 관련 회의 자료를 전면 공개하고 회의 참석 권한을 개방해 정책과 사업의 신뢰도를 높이고 있습니다.

그러나 우리나라에서는 발전사업허가 이후에야 이해관계자가 참여하는 구조로, 다양한 주체의 관여가 제한되는 한계가 있습니다. 이러한 구조에서는 참여가 형식에 그치기 쉽기 때문에 단순히 공청회를 늘리는 것만으로는 충분하지 않습니다. 또한 비공개 관행이 많은 환경영향평가 제도의 투명성을 높이는 것도 중요한 과제로 남아 있습니다.

🌊 변화의 바람이 불고있다

최근 TNFD(자연 관련 재무정보공개 협의체)를 중심으로 자연자본공시 도입이 확대되고 있습니다. TNFD는 기업 활동이 자연과 생물다양성에 미치는 영향을 평가·공개하도록 하는 글로벌 협의체로, 자연과 직접 상호작용하는 해상풍력은 핵심 대상 산업으로 꼽힙니다.

현재 46개국 500여 개 기업과 금융기관이 도입을 준비하거나 채택하고 있으며, Ørsted 등 일부 해상풍력 기업들은 이미 선제적으로 대응하고 있습니다. 향후 자연 관련 위험과 영향 정보가 투자 판단 기준으로 활용될 경우, 해양생태계 영향을 체계적으로 평가하고 투명하게 공개하는 역량이 중요한 경쟁력이 될 것입니다.

또한 유럽연합은 「탄소중립산업법(The Net-Zero Industry Act)」을 통해 자연 보전 기여도를 재생에너지 입찰의 비가격 지표에 포함했습니다. 이는 해상풍력 입찰 제도가 가격 경쟁을 넘어 해양생태계 보전을 함께 달성하는 정책 수단이 될 수 있음을 보여줍니다. 설계 초기부터 생태 영향을 고려하면 갈등을 줄이고 자연자본공시 대응 역량을 높이는 효과도 기대됩니다.

🌊 ‘더많은자연’을 고려한 해상풍력을 기대하며

🌷이 꽃이 피는 마지막 계절이라면

- ⟪사라지기 전에: 현진오, 멸종위기식물 40년 기록》 전시

새봄이 왔습니다. <공간풀숲>에도 꽃들이 피었습니다.

그런데 쉽게 볼 수 없었던 꽃과 식물들입니다. 어떤 식물일까요?

바로, 현진오 박사가 40년간 기록한 한국의 멸종위기 식물들입니다. 지금 <공간풀숲>에서는 ⟪사라지기 전에: 현진오, 멸종위기식물 40년 기록》전시가 열리고 있습니다. 한국 식물 보전 분야에서 가장 방대한 개인 아카이브라 할만한, 현진오 박사가 촬영한 사진 작품과 영상 그리고 43권의 책을 볼 수 있는 절호의 기회입니다.