자전거를 타고 길을 나서면, 우리는 자주 묻게 됩니다. 자전거는 도대체 어디로 가야 할까요? 차도에서는 자동차가 위협하고, 보도에서는 보행자와 부딪힐까 조심스럽습니다. 분명 자전거는 도로 위를 달리는 교통수단인데, 현실에서 자전거의 자리는 늘 애매합니다.

이 모호함은 도로 위에서만 벌어지는 일이 아닙니다. 법과 제도 안에서도 자전거의 자리는 분명하지 않습니다. 자전거는 법적으로 교통수단이지만, 교통정책을 설계하고 예산을 배분하며 국가와 지방자치단체의 책임을 정하는 과정에서는 여전히 주변에 머물러 있습니다. 법은 자전거를 교통수단이라고 부르지만, 정책은 아직 자전거를 교통수단답게 대하지 못하고 있는 셈입니다.

이 문제를 함께 짚어보기 위해 지난 5월 6일 수요일, 국회에서 「교통수단으로서 자전거의 위상과 교통기본법 반영 과제」 토론회가 열렸습니다. (재)숲과나눔 자전거시민포럼과 더불어민주당 염태영 의원실이 공동 주최한 이 자리는, 교통기본법 제정을 앞두고 자전거를 교통수단으로서 법과 제도에 어떻게 반영할 것인지 논의하기 위해 마련되었습니다.

<사진1> 염태영 의원 축사

공동주최자인 염태영 의원은 수원시장 재임 시절 수원형 공공자전거 ‘타조’를 도입하고, 시민 교육과 안전 환경 개선을 추진한 바 있습니다. 염 의원은 “자전거가 생활 속 이동수단으로 자리 잡기 위해서는 법과 제도적 뒷받침이 필요하다" 라며, "자전거 이동권이 교통기본법에 충실히 반영될 수 있도록 노력하겠다”고 밝혔습니다.

그렇다면 자전거를 교통정책 안에서 제대로 다루기 위해, 교통기본법은 왜 중요할까요?

🚲교통기본법은 왜 중요한가?

교통기본법은 말 그대로 교통정책의 ‘기본방향’을 정하는 법입니다. 국가 교통정책이 어떤 원칙 아래 운영되어야 하는지, 국민의 이동권을 어떻게 보장할 것인지, 여러 교통 관련 법과 계획을 어떤 체계 안에서 조정할 것인지를 정하는 최상위 법률입니다. 교통기본법 제정은 이재명 대통령의 대선공약이기도 했습니다.

그동안 우리 사회의 교통정책은 주로 더 빠르게, 더 많이, 더 멀리 이동하는 데 초점을 맞춰왔습니다. 도로를 넓히고, 자동차 흐름을 원활하게 하고, 더 많은 교통시설을 공급하는 방식이 정책의 중심이었습니다. 하지만 오늘날의 교통문제는 이런 방식만으로 해결되기 어렵습니다. 교통소외지역, 교통약자, 지역 간 이동 격차, 고령화, 기후위기와 수송부문 온실가스 감축 같은 문제는 단순히 도로를 더 짓는다고 풀리지 않습니다.

그래서 교통기본법 논의의 중심에는 ‘교통권’이 있습니다. 교통권은 국민 누구나 경제적, 지역적, 신체적, 사회적 조건과 관계없이 자유롭고 안전하게 이동할 수 있는 권리를 뜻합니다. 이동은 단순히 목적지까지 가는 기술의 문제가 아닙니다. 학교에 가고, 일터에 가고, 병원에 가고, 시장에 가고, 사람을 만나는 등 일상생활을 가능하게 하는 필수요소입니다. 따라서 이동이 막히면 삶도 막힙니다. 그렇기 때문에 교통은 공공성이 강한 영역이고, 국가는 국민의 기본적인 이동을 보장할 책임이 있습니다.

모창환 국제교통정책연구소 소장은 “교통은 의식주와 함께 시민이 기본적인 일상생활을 하기 위한 필수요소이며, 시장에만 맡겨서는 모두에게 필요한 교통서비스가 자동으로 공급되기 어렵다”고 강조했습니다. 이어 “그동안 교통정책은 시설 공급과 효율성 중심으로 운영되어 왔지만, 이제는 안전성·형평성·지속가능성을 중심으로 패러다임을 전환해야 한다”며, “이러한 변화를 담아낼 교통기본법 제정이 오랫동안 지체되어 온 만큼, 지금이라도 조속히 추진될 필요가 있다”고 설명했습니다.

🚲교통기본법을 이야기할 때, 왜 자전거 이동권을 함께 말해야 할까?

먼저, 자전거는 생활교통수단입니다. 최근 교통정책은 자동차 중심의 ‘이동성’ 확대에서 벗어나, 사람 중심의 ‘접근성’을 높이는 방향으로 전환되고 있습니다. 얼마나 빠르게, 멀리 이동하느냐보다 중요한 것은 누구나 일상에 필요한 장소에 안전하고 편리하게 닿을 수 있느냐입니다. 특히 자전거는 5km 이내 단거리 이동에서 자동차를 대체할 수 있는 빠르고 효율적인 수단입니다. 서울의 경우 승용차 통행의 44%가 5km 이내에 집중되어 있습니다. 다시 말해, 우리가 자동차로 이동하는 상당수의 짧은 거리를 자전거로 대체할 수 있습니다.

둘째, 자전거 이동권은 교통수단 간 형평성의 문제입니다. 교통권이 모든 국민의 자유롭고 안전한 이동을 보장하는 권리라면, 자전거로 이동하는 사람의 권리 역시 교통정책 안에서 동등하게 다루어져야 합니다. 자동차를 소유하지 않거나 운전하기 어려운 사람들, 대중교통이 충분하지 않은 지역 주민들에게 자전거는 중요한 이동수단이 될 수 있습니다. 자전거를 안전하게 이용할 수 있는 환경을 만드는 일은 자전거 이용자만을 위한 특혜가 아니라, 자동차 중심의 교통체계에서 소외되어 온 이동 방식을 회복하고 국민의 보편적 교통권을 넓히는 일입니다.

셋째, 기후위기 대응에도 자전거가 필요합니다. 교통정책은 이제 기후위기 대응과 분리해서 생각할 수 없습니다. 자동차 중심의 교통체계는 도로 혼잡, 대기오염, 온실가스 배출, 주차 공간 부족 같은 문제를 계속 만들어 냅니다. 반면 자전거는 이동 과정에서 이산화탄소와 대기오염물질을 거의 배출하지 않습니다. 수송부문 온실가스 감축이 중요한 과제로 떠오른 지금, 자전거와 같은 친환경 교통수단을 확대하는 것은 기후위기 대응을 위한 현실적인 전략이 될 수 있습니다.

🚲자전거는 왜 교통정책 밖에 놓여 있을까?

자전거가 교통정책으로 제대로 다루어지지 못하는 가장 큰 이유는 담당 부처의 문제에 있습니다.

국가 교통정책을 총괄하는 부처는 국토교통부입니다. 대중교통, 교통안전, 교통약자 이동편의, 지속가능교통물류, 도시교통 등 주요 교통정책은 국토교통부를 중심으로 다루어집니다. 그런데 자전거 이용 활성화 업무는 국토교통부가 아니라 행정안전부 소관입니다. 현재는 행정안전부 주소정보혁신과에서 자전거 업무를 담당하고 있으며, 이전에는 새마을발전협력과, 그 전에는 생활공간정책과가 이 업무를 맡았습니다.

우리와 달리 해외 주요 국가들은 자전거 정책을 도로 및 교통 관련 조직에서 담당하고 있습니다. 영국은 교통성, 덴마크는 교통부, 일본은 국토교통성, 독일은 연방 교통·디지털부에서 자전거 정책을 다룹니다. 자전거를 단순한 취미나 여가활동이 아닌, 도로 위를 이동하는 하나의 교통수단으로 보고 있기 때문입니다. 이처럼 자전거 정책이 교통부처 안에 있어야 도로, 대중교통, 안전, 도시계획과 함께 통합적으로 설계될 수 있습니다.

<사진 4> 덴마크 코펜하겐. 차도와 분리된 자전거도로를 통해 자전거 이용자가 안전하게 이동할 수 있도록 했다. 직진 차로와 우회전 차로, 자전거 전용 신호를 별도로 두어 동선의 편리성과 효율성까지 높였다. (ⓒ싸이클러블코리아 김윤정)

이번 토론회에서도 바로 이 문제가 핵심적으로 논의되었습니다. 국토교통부와 행정안전부로 나뉜 거버넌스 구조가 교통에서의 자전거 정책 단절을 낳고 있기 때문이죠. 이러한 문제를 해결하기 위해 우선적으로 고려해야 할 것이 자전거 소관 부처의 국토교통부 이관입니다.

정현미 자전거시민포럼 정책위원장은 “자전거가 법적 교통수단인 만큼, 자전거 정책도 다른 교통수단과 마찬가지로 교통정책의 틀 안에서 통합적으로 다뤄져야 한다”며, “자전거 이용 활성화 업무를 국토교통부로 이관하여 정책의 연속성과 통합성을 높일 수 있다”고 강조했습니다.

🚲그렇다면, 교통기본법에서는 자전거를 어떻게 담아야 할까?

<사진 7> 「교통수단으로서 자전거의 위상과 교통기본법 반영 과제」국회토론회 현장